Seite 1
Bản tin Tóm tắt của CIFOR cung cấp các thông tin cô đọng, chính xác, có bình duyệt về các chủ đề hiện tại nghiên cứu lâm nghiệp hiện tại Số. 79, tháng 3/2014 cifor.org Bài học từ Chi trả Dịch vụ Hệ sinh thái cho các cơ chế chia sẻ lợi ích REED+ Lasse Loft, Phạm Thu Thủy và Cecilia Luttrell Các bài học chính từ PES cho chia sẻ lợi ích REDD+ • Khi lợi ích và chi phí phát sinh từ các cấp độ các nhau, các bên trung gian tài chính là cần thiết để hỗ trợ kết nối giữa người mua ở cấp độ toàn cầu và người cung cấp ở cấp độ địa phương trong trao đổi cô lập và dự trữ carbon. Các bên trung gian này có thể giúp thu và phân bổ các khoản chi trả và vận động các chương trình chính sách tới các bên hưởng lợi tiềm năng. • Các lợi ích chia sẻ phải đủ để bù đắp cho các chi phí giao dịch, chi phí cơ hội và chi phí thực hiện mà các bên liên quan phải chịu để có thể cung cấp dịch vụ hệ sinh thái. Do đó, việc tính toán chi phí và hiểu rõ chi phí đó từ đâu ra là điều tối quan trọng trong chia sẻ lợi ích. • Tập trung vào các lợi ích được xác định theo một bộ tiêu chí phù hợp với các mục tiêu của một cơ chế cụ thể sẽ làm tăng hiệu suất của cơ chế đó. • Do mức chi trả dựa trên hiệu năng thực hiện có thể không cạnh tranh chi phí cơ hội đối với những lĩnh vực sử dụng đất có lợi nhuận cao, do vậy các cơ chế chia sẻ lợi ích dựa trên hiệu suâts nên tập trung vào các khu vực có chi phí cơ hội vừa phải. • Các lợi ích cần được phân bổ cho các khoản trả trước để chi trả cho chi phí khởi động và tạo những động lực bước đầu cho sự tham gia, và việc chi trả dựa trên dịch vụ hệ sinh thái được tạo ra để đảm bảo tôn trọng tính điều kiện trong chi trả dịch vụ hệ sinh thái. 1. Giới thiệu chọn chính sách và các hướng dẫn để cải thiện việc thiết kế các cơ chế chia sẻ lợi ích REDD+ qua việc xem xét các bài học từ Giảm phát thải từ Mất và Suy thoái Rừng (REDD+) được việc thực hiện các chương trình Chi trả Dịch vụ Hệ sinh thái thiết kế dưới dạng cơ chế chia sẻ lợi ích dựa trên hiệu năng để (PES). Chúng tôi xác định PES cơ bản là “chuyển giao các cung cấp các khoản bồi hoàn tài chính cho các quốc gia đang nguồn lực giữa các đối tác xã hội, nhằm tạo động lực để gắn kết phát triển cho việc giảm phát thải (đo đếm được, có báo cáo các quyết định sử dụng đất của cá nhân và/hoặc tập thể với lợi và được kiểm tra đầy đủ) so với mức phát thải cơ sở (Wertz- ích xã hội trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên” một cách Kanounnikoff & Angelsen 2009; Karsenty et al. 2014). Việc có điều kiện (Muradian 2010, 1205). Một tính năng quan trọng thực hiện các dự án và chính sách REDD+ được trông đợi sẽ để phân biệt PES từ các công cụ kinh tế khác là tính điều kiện, mang lại các lợi ích tiền tệ và phi tiền tệ. Đối với hầu hết các đó là, các khoản thanh toán chỉ được thực hiện khi có các dịch quốc gia đang thực hiện các hoạt động REDD+, một trong vụ thực tế hoặc việc sử dụng đất để cung cấp các dịch vụ đã những nhiệm vụ nặng nề nhất là phát triển các cơ cấu quản được thực hiện. trị để phân bổ các lợi ích này đến các bên liên quan một cách Bản tóm tắt này thảo luận về cách thức cải thiện tính hiệu quả hiệu quả, đạt hiệu suất cao và công bằng (Luttrell et al. 2012, của việc chia sẻ lợi ích trong một cơ cấu quản trị đa cấp độ và 2013; Phạm et al. 2013a). Các lợi ích có thể chia sẻ theo “trục giảm chi phí của các cơ chế chia sẻ lợi ích REDD+. Chúng tôi dọc” từ cấp quốc gia qua cấp vùng đến địa phương và theo tìm hiểu các cách thức để tạo động lực cho cả người mua và “trục ngang” trong hoặc giữa các cộng đồng, các hộ gia đình người bán các dịch vụ hệ sinh thái tham gia vào REDD+ dựa và các bên liên quan khác ở địa phương (Lindhjem et al. 2010; trên hiệu năng, và giải quyết các câu hỏi làm thế nào để cân UN-REDD 2011). bằng nhiều mục tiêu của chia sẻ lợi ích REDD+. Bản tin tóm tắt này nhằm mục đích cung cấp cho các nhà Để thực hiện bài viết này, chúng tôi tiến hành tìm kiếm trong hoạch định chính sách cũng như các cán bộ thực hiện các lựa ISI Web of Knowledge, bao gồm cả các thông tin chưa xuất
Seite 2
2 No. 20Số. 79 tháng 3/2014 bản để tiến hành phân tích sâu nghiên cứu điển hình. Các kết 4. năng lực và trách nhiệm giải trình của từng cấp độ quản trị quả và các tài liệu tham khảo cho phân tích nghiên cứu điển trong việc giải quyết các giao dịch tài chính và chi phí phát hình được trình bày trong phần phụ lục. sinh từ hệ thống quản trị đa cấp độ đó. Hầu hết các bên trung gian thuộc chính phủ là các cơ quan 2. Cải thiện hiệu quả chia sẻ lợi ích nhà nước hoạt động thay mặt cho người sử dụng cuối cùng bằng cách chi trả cho các dịch vụ đã được cung cấp hay phân 2.1 Chia sẻ lợi ích REDD+ cần có các bên trung bổ các khoản chi trả cho người cung cấp dịch vụ (Engel et al. gian và một cơ chế quản trị đa cấp độ 2008; Pattanayak et al. 2010). Hệ thống hành chính công có thể hỗ trợ phương thức này bằng cách thu các khoản chi trả và Một câu hỏi quan trọng đối với chia sẻ lợi ích REDD+ liên phân bổ các lợi ích trực tiếp đến những người cung cấp dịch quan đến nên tiến hành phân bổ các lợi ích ở cấp độ quản trị vụ hệ sinh thái, ví dụ như vài trò mà Bộ Tài chính giữ trong nào. Kinh nghiệm từ các chương trình PES cho thầy cần xác Chương trình Cải tạo Đất dốc ở Trung Quốc (Bennett 2008), định cấp độ và quy mô phân phân bố của những người cung hay thông qua sự tham gia của các mô hình quỹ ủy thác. Ví dụ, cấp (người bán) và đội tượng hưởng lợi từ các dịch vụ hệ sinh chương trình PES của Costa Rica được quản lý với Quỹ Quốc thái khi lập kế hoạch các biện pháp can thiệp quản lý Naidoo gia về Tài chính Rừng (FONAFIFO), là cơ quan chịu các trách & Ricketts 2006; Costanza 2008; Fisher et al. 2009). Các biện nhiệm như đảm bảo thỏa thuận với người sử dụng nước phải trả pháp can thiệp này bao gồm phân bổ lợi ích và chi phí cho các tiền cho bảo tồn vùng đầu nguồn (Pagiola 2008). Ở tỉnh Sơn dịch vụ hệ sinh thái ở cùng một cấp độ không gian, các thể chế La, Việt Nam, Quỹ Bảo vệ và Phát triển Rừng đàm phán hợp ở cấp độ đó có thể thu và phân bổ các khoản chi trả, như trong đồng với những người cung cấp dịch vụ hệ sinh thái và thay mặt trường hợp phần lớn các ct PES liên quan đến quản lý vùng họ ký kết hợp đồng với người mua. Sau đó, Quỹ thay mặt cho đầu nguồn (ví dụ, tỉnh Lâm Đồng ở Việt Nam (Tan 2011; Tô người cung cấp thu các khoản chi trả từ người mua và phân bổ et al. 2012), vùng đầu nguồn Cidanau ở Indonesia (Leimona et các khoản chi trả này cho người cung cấp. Ngoài ra, Quỹ cũng al. 2010) và FORAGUA ở Ecuador (Goldman-Benner et al. giám sát việc cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái (Tan 2011; Tô 2012). Ngược lại, đối với dịch vụ như đa dạng sinh học, vẻ đẹp et al. 2012). Tại Brazil, Quỹ Amazon cung cấp tài chính cho cảnh quan và cô lập carbon thì việc quản lý ở cấp độ địa phương việc thực hiện dự án (Hall 2008) và bang Amazonas thành nhưng đối tượng lợi lại ở cấp độ toàn cầu; trong những trường lậpmột cơ quan tư nhân phi chính phủ độc lập (FAS) để quản hợp này, cơ chế chia sẻ lợi ích cần phải liên kết được giữa đối lý chương trình Bolsa Floresta (Pereira 2010). tượng hưởng lợi quốc tế với người cung cấp tại địa phương thông qua các bên trung gian để đảm bảo việc chuyển giao các Sử dụng các cấu trúc hành chính nhà nước hiện có để thiết lợi ích bằng tiền tệ. Một ví dụ là Cơ chế Phát triển Sạch của lập các chương trình PES có thể giúp giảm chi phí giao dịch UNFCCC đã liên kết người cung cấp dịch hệ sinh thái cô lập (Vatn et al. 2011). Tuy nhiên, chi phí hoạt động của các quỹ carbon được thực hiện qua các hoạt động trồng và tái trồng ủy thác kể cả trong và ngoài hệ thống hành chính nhà nước có rừng tại các nước đang phát triển với các quốc gia công nghiệp thể sẽ quá cao (Spergel &Taieb 2008) và thường lấy mất một hóa được hưởng lợi từ việc cải thiện hấp thụ CO . phần đáng kể tiền chi trả. Ví dụ, tại tỉnh Sơn La, việc phân bổ 2 các khoản chi trả PES và công việc hành chính của Quỹ cấp Các bên trung gian thường chuyển giao kiến thực, đàm phán tỉnh cần có sự tham gia của hơn 3.500 cán bộ và dùng đến hơn và/hoặc truyền đạt các khoản thanh toán được đề xuất, hợp 10% tổng nguồn thu từ PES. Năng lực quản lý tài chính yếu đồng với người cung cấp có quan tâm, giám sát sự tuân thủ và kém và tham nhũng ở mọi cấp độ trong các chính phủ cũng thực hiện chi trả (Pagiola & Platais 2007; Laurans et al. 2012). làm chậm tiến trình PES và dẫn đến việc sử dụng nguồn thu Tuy nhiên, số liệu về tính hiệu quả của các dịch vụ mà bên trung từ PES sai mục đích (Phạm et al. 2013b). Một phân tích trên gian của cấp cũng như tác động từ hoạt động can thiệp của họ 55 quỹ ủy thác bảo tồn cho thấy việc có được các cơ chế quản không có nhiều. Phạm et al. (2010) xác định hiệu quả của PES, trị nhiều bên tham gia có thể giúp giảm nguy cơ tham nhũng và các cơ chế chia sẻ lợi ích trong PES, phụ thuộc rất nhiều vào và các ảnh hưởng chính trị lên các quyết định chi tiêu (Spergel các yếu tố sau: &Taieb 2008). 1. chất lượng công việc có sự tham gia của bên trung gian 2. mức độ ảnh hưởng chính trị lên các hoạt động của các bên Người mua thường tự thiết lập bên trung gian của họ trong trung gian trường hợp họ là những người trực tiếp sử dụng dịch vụ hệ sinh 3. sự trung lập của các bên trung gian thái (Wunder et al. 2008). Các ví dụ từ Tanzania, Việt Nam
Seite 3
3 Số. 79 tháng 3/2014 và Indonesia cho thấy, các bên liên quan này thường là các tổ một số chương trình PES quốc gia, ví dụ như tại Việt Nam, chức phi chính phủ (NGO) đại diện cho các mối quan tâm của hoàn toàn không có một hệ thống giám sát và đánh giá quốc người nghèo, bảo vệ môi trường, cung cấp các dịch vụ xã hội cơ gia có quy trình thủ tục đủ tin cậy để hương dẫn việc giám sát và bản hoặc thực hiện các chương trình phát triển cộng đồng. Tại đánh giá. Việt Nam, Phạm et al. (2010) nhận thấy khi các hoạt động có sự tham gia do các bên trung gian phi chính phủ thực hiện với Ngoài giám sát việc cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái, các chất lượng kém, người dân sẽ ít được tham gia trong việc thiết chương trình PES đòi hỏi giám sát các điều khoản hợp đồng sâu kế các cơ chế chia sẻ lợi ích, điều này làm giảm khả năng để các hơn, ví dụ như việc cung cấp các khoản chi trả kịp thời. Hình cơ chế này có thể thích ứng với địa phương và mang lại sự công thức giám sát này thường gặp nhiều khó khăn do thực phi pháp bằng. Các bên liên quan là người ngoài thường không nắm luất yếu, người mua không sẵn lòng chi trả, và thiếu sự tham bát được hoặc không đại diện cho các mối quan tâm của địa gia của người dân địa phương trong thiết kế các cơ chế chia sẻ phương, tuy nhiên, cũng có một số bên trung gian địa phương lợi ích. Một bài học từ PES đối với các cơ chế chia sẻ lợi ích có đủ năng lực để hành động thay mặt cho các mối quan tâm REDD+ là có sự đánh đổi giữa mức độ chính xác trong giám sát của địa phương. Việc gắn kết người cung cấp dịch vụ hệ sinh các dịch vụ hệ sinh thái và chi phí cho việc đo đếm dịch vụ. thái cô lập và dự trữ ở cấp địa phương với các đối tượng hưởng lợi trên khắp toàn cầu đòi hỏi có bên trung gian thuộc chính phủ hoặc tư nhất ở nhiều cấp độ. Điều quan trọng là phải đảm 3. Cải thiện hiệu suất của các cơ chế chia bảo là các bên trung gian ở tất cả các cấp độ phải có kỹ năng sẻ lợi ích quản lý chất lượng cao và phải xây dựng năng lực cho các bên trung gian ở cấp độ địa phương. Chi phí của các cơ chế chia sẻ lợi ích dựa trên hiệu năng như REDD+ thể hiện dưới nhiều dạng: chi phí giao dịch cho các 2.2 Giám sát và đánh giá PES thương lượng, hợp đồng, hành chính, giám sát và thực thi việc cung cấp các dịch vụ hệ sinh thái, và chi phí tạo động lực cho Một yếu tố tối quan trọng trong các cơ chế chia sẻ lợi ích dựa các thay đổi trong sử dụng đất (giả thiết là nó tương đương trên hiệu năng trong REDD+ và PES là giám sát việc cung cấp hoặc lớn hơn chi phí cơ hội) (Wunder 2005, 2007; Vatn et al. các dịch vụ hệ sinh thái và chi tiêu có điều kiện các nguồn thu 2011). Nếu nguồn vốn có được qua các cơ chế chia sẻ lợi ích (Engel et al. 2008; OECD 2010). Cũng như trong PES, chia sẻ thấp hơn so với các chi phi này, các cơ chế chia sẻ lợi ích dựa lợi ích từ REDD+ có thể dưới dạng một hệ thống chia sẻ dựa trên hiệu năng cho REDD+ sẽ hầu như không có khả năng trên sản phẩm đầu ra hoặc trên hiệu năng, trong đó, chủ đất thực hiện được các mục tiêu mà chúng đề ra (Karsenty et được chi trả (tài chính) cho hiệu năng công việc thực tế cung al. 2014). cấp dịch vụ hệ sinh thái được kiểm chứng qua kinh nghiệm (trữ lượng carbon rừng cao hơn so với các mức phát thải tham 3.1 Giảm chi phí giao dịch trong các chia sẻ lợi ích chiếu) (Pagiola et al. 2005; Luttrell et al. 2012). Tuy nhiên, Chi phí giao dịch là rào cản lớm nhất đối với PES tại các quốc thường thì khó có thể thực hiện chi trả dựa trên sản phẩm đầu gia đang phát triển (Pirard & Billé 2010). Các nghiên cứu từ ra được giám sát do các dịch vụ hệ sinh thái được cung cấp Costa Rica, Campuchia, Mexico, Tanzania, Mozambique và không thể tính toán đầy đủ (hay chi có thể tính toán được với Ecuador cho thấy chi phí giao dịch có thể lên đến 66% tổng mức chi phí không thể chấp nhận) và được gắn trực tiếp với thu nhập có được từ các chương trình; chi phí đối với REDD+ phương án sử dụng đất được lựa chọn (Rørstad et al. 2007; được cho là sẽ tương đương (Alston et al. 2013). Kinh nghiệm Engel et al. 2008; Pattanayak et al. 2010). Sự tiến bộ trong khoa từ PES cho thấy, chi phí giao dịch bị ảnh hưởng bởi các yếu học và viễn thám giúp cho việc đo đếm và giám sát cô lập và dự tố sau: trữ carbon dễ dàng hơn so với các dịch vụ như đa dạng sinh học 1. số lượng các bên tham gia vào chương trình và quy mô và bảo vệ vùng đầu nguồn (Hall 2008; Pattanayak et al. 2010; không gian của chương trình, chi phí giao dịch thấp hơn nếu Pereira 2010; Conceicao 2012; Alston et al. 2013), nhưng trong ít bên tham gia hơn trong cùng một quy mô chương trình nhiều trường hợp, việc giám sát cũng chỉ được tiến hành qua loa 2. sự rõ ràng trong quyền sở hữu tài sản đối với chính dịch vụ hoặc hoàn toàn không có giám sát (xem thêm Wunder 2007). hệ sinh thái hoặc với đất đai cung cấp dịch vụ hệ sinh thái, Lý do là thiếu các số liệu sẵn có và đủ tin cậy về quyền sử dụng quyền sở hữu rõ ràng sẽ giúp giảm chi phí xác định chủ đất đất, chất lượng và số lượng rừng, các công nghệ giám sát tốn và giảm nguy cơ rắc rối về pháp lý kém, nhân lực yếu và thiếu, và việc trao đổi thông tin cũng như 3. các đặc điểm tự nhiên và kinh tế của dịch vụ hệ sinh thái điều phối giữa các bên và các cơ quan nhà nước cũng không tốt (cấp độ cung cấp lợi ích và mức độ đặc trưng hàng hóa (Tô et al. 2012; Alston et al. 2013; Phạm et al. 2013b). Trong công), nếu dịch vụ hệ sinh thái có nhiều đặc trưng hàng hóa
Die ersten 3 Seiten werden angezeigt. Laden Sie das Dokument herunter, um alles zu sehen.
Kommentare (0)
Noch keine Kommentare. Seien Sie der Erste!