BÁO CÁO NGHIÊN CỨU Đánh giá chính sách ưu đãi thuế tại Việt Nam Hà Nội, tháng 9 năm 2016 2.4. Chi phí và lợi ích của việc áp dụng ưu đãi THUẾ Như đã đề cập trên đây, do tính luân chuyển vốn quốc tế ngày càng tăng cùng với quá trình toàn cầu hóa nên quyết định đầu tư cũng trở nên nhạy cảm hơn với chính sách thuế. Trong một số trường hợp, việc áp dụng chính sách ưu đãi thuế được lý giải bởi lý do kinh tế. Theo đó, ưu đãi thuế áp dụng đối với các dự án đầu tư được kỳ vọng tạo ra ngoại ứng tích cực đối với toàn bộ nền kinh tế như ngành công nghệ cao hay nghiên cứu khoa học. Tuy nhiên, chi phí tiềm tàng của chính sách ưu đãi thuế cũng cần phải được tính đến khi đánh giá lợi ích của chính sách này. Chi phí này không chỉ là số giảm thu ngân sách mà còn là tác động tiêu cực (gây méo mó) đến quá trình phân bổ nguồn lực và làm cho hệ thống thuế trở nên phức tạp hơn. Việc đánh giá chi phí của áp dụng ưu đãi thuế thường dễ thực hiện hơn là đánh giá lợi ích do ưu đãi thuế mang lại. Lợi ích của ưu đãi thuế thường được đề cập đến bao gồm: tạo thêm việc làm, phát triển kinh tế, thúc đẩy chuyển giao công nghệ và tạo ra hiệu ứng lan tỏa song việc lượng hóa các lợi ích này là không đơn giản (James, 2013). Phân tích chi phí và lợi ích của ưu đãi thuế được khái quát như sau: • Áp dụng ưu đãi thuế có tác dụng thu hút dòng vốn đầu tư, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giảm tỷ lệ thất nghiệp. Hiện cũng đã có một số bằng chứng thực nghiệm ủng hộ các quan điểm này. Sau khi phân tích về tác động của thuế đối với dòng vốn đầu tư trực tiếp vào và ra khỏi Liên minh châu Âu, Gropp và Kostial (2000) đã kết luận rằng tăng thuế suất có tác động tiêu cực đối với dòng vốn vào và khuyến khích dòng vốn ra. Ưu đãi thuế có thể được sử dụng để nâng cao khả năng cạnh tranh của các dự án đầu tư trong nước và vì vậy có tác dụng thu hút dòng vốn đầu tư, cả vốn đầu tư trực tiếp lẫn vốn đầu tư gián tiếp; • Một quốc gia có thể sử dụng ưu đãi thuế để định hướng đầu tư vào địa bàn hoặc lĩnh vực mà chính phủ mong muốn thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Các địa bàn và lĩnh vực này được kỳ vọng tạo ra ngoại ứng tích cực đối với toàn bộ nền kinh tế (D’Amuri và Marenzi, 2005). Ưu đãi thuế đối với các dự án đầu tư tại các địa bàn kém phát triển rõ ràng mang lại ngoại ứng tích cực thông qua việc thu hẹp bất bình đẳng về phân phối thu nhập. Một ví dụ khác đó là lợi ích của ưu đãi thuế đối với nghiên cứu và phát triển và đầu tư vào công nghệ cao như đã nêu trong mục 2.2 trên đây. Ưu đãi thuế trong trường hợp này được lý giải bởi lập luận rằng công nghệ và tri thức là một loại hàng hóa công cộng và có tác động lan tỏa đối với cả nền kinh tế nhờ gia tăng đầu tư cho nghiên cứu và phát triển. • Ngoài ra, cũng có những lập luận cho rằng ưu đãi thuế là cần thiết để bù đắp cho những hạn chế trong môi trường đầu tư của quốc gia nhận vốn như sự tụt hậu về kết cấu hạ tầng hay sự hạn chế về khung khổ pháp lý (Holland và Vann, 1998). Điều này cũng lý giải tại sao ưu đãi thuế được áp dụng khá phổ biến ở các nước đang phát triển hơn là ở các nước phát triển. Ưu đãi thuế cao đối với các dự án đầu tư tại các khu kinh tế và các địa bàn kém phát triển sẽ có tác dụng bù đắp cho sự bất lợi về vị trí địa lý, sự hạn chế về cơ sở vật chất và qua đó nâng cao hiệu quả của cả khu vực. Tuy nhiên, ưu đãi thuế cũng gây ra những chi phí cho nhà nước và xã hội. Những loại chi phí này có thể chia thành các nhóm như sau: • Ưu đãi thuế gây ra những chi phí trực tiếp và gián tiếp đối với chính phủ. Chi phí trực tiếp là số giảm thu ngân sách5 , thể hiện dưới hai dạng. Dạng thứ nhất thể hiện qua phần ngân sách bị giảm đối với những dự án mà thực tế nếu không có các ưu đãi này các nhà đầu tư vẫn thực hiện dự án. Dạng thứ hai là giảm thu ngân sách do xói mòn cơ sở thuế do sự lạm dụng chính sách ưu đãi thuế của người nộp thuế, ví dụ như thông qua chuyển lợi nhuận từ doanh nghiệp liên quan đến doanh nghiệp được hưởng ưu đãi (Zolt, 2015). Theo đó, một câu hỏi cần phải trả lời là khi ban hành chính sách ưu đãi thuế l